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李洪雷等中國法學會行政法學研究會專家:野生動物保護法修改的九個建議
      
原發表日期: 2020-02-15  文章來源: 中國法學網  
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  中國法學會行政法學研究會會長、中國政法大學校長馬懷德教授組織來自中國社科院法學所、南開大學、清華大學、中國政法大學、西北政法大學、澳大利亞悉尼大學等國內外專家學者組成課題組,對于野生動物保護法的修改進行了研究。
  中國社科院法學所憲法與行政法研究室主任李洪雷研究員、南開大學法學院副院長宋華琳教授、中國政法大學訴訟法學研究院王萬華教授、法治政府研究院王敬波教授、上海社科院劉長秋教授、西北政法大學孫江教授等參加課題組。
  課題組組織翻譯整理了關于野生動物立法的國際公約,收集了美國、英國、加拿大、德國、法國、歐盟、意大利、俄羅斯、巴西、日本、韓國、我國香港、臺灣地區等十多個國家和地區關于野生動物保護法律制度的相關規定,系統梳理了國內關于野生動物保護相關規定,提出了修改野生動物保護法律制度的相關建議,以及依法治理濫食野生動物和非法交易的措施。
  課題組提出:野生動物的濫食和非法交易的治理是我國面臨的一大緊迫問題,亟待在完善野生動物保護等相關法律制度,加強非法交易和濫食的執法,完善人畜共生傳染病防治體系等方面進行完善。
 
  一、豐富野生動物保護的立法目的
  確立野生動物普遍保護的理念,同時引入公共衛生和健康的視角。我國野生動物保護法所保護的野生動物主要限于珍貴、瀕危動物和“三有”(有重要生態、科學、社會價值)動物,在實踐中主要依賴于國家主管部門發布的重點保護野生動物名錄。這一管理方式存在保護范圍過于狹窄,視角單一等問題。
  立法中應確立野生動物普遍保護的理念。任何一種野生動物在生態系統中都有其不可或缺的地位與作用,應對其實行普遍保護,但可根據不同物種的珍惜、瀕危程度等因素,綜合確定是否需要進行重點保護。要強化從公共衛生的視角開展野生動物保護。重新考慮我國野生動物保護的立法目的,在其中增加有關尊重生命、倡導文明和維護人們健康和生物安全方面的內容。
  為此,可以考慮將立法目的設置為:為了保護野生動物,倡導文明衛生的生活方式和良好的飲食習慣,弘揚尊重生命的價值理念,保障人民群眾身體健康和公共衛生,維護生物多樣性,推進國家生態治理體系和治理能力現代化,強化生態文明建設。
 
  二、擴大野生動物保護法適用的范圍,科學分類施策
  借鑒有關國際公約和國際慣例的方法,重新對野生動物進行界定。除卻一些經科學論證,明顯對人類有害可以不用保護的野生動物,其他的一切野生動物都應納入立法所保護的范圍中來,才能維護整個野生動物物種之間的生物鏈的完整性及物種之間的交流與變異。
  依據野生動物生態功能與種群現狀等實行分類保護。具體來說:可以對珍貴、瀕危野生動物以及有重要生態、科學、社會價值的野生動物予以重點保護,并因此而設置相對更為嚴厲的法律責任制度來加以保障;但普通野生動物也需要作為立法保護對象,比如野生青蛙、野兔、山雞、野鴨等。
  將可食用的野生動物限定在極其有限的范圍內,采用清單式管理,清單外的一律禁止食用。借鑒國際公約的名錄做法,公布不可食用的野生動物及其制品名錄,將地方保護的非珍貴、瀕危野生動物、傳統的“三有”動物,以及那些可以更容易引發公共衛生問題的動物(如刺猬、蝙蝠、穿山甲、蜈蚣、毒蛇等)則可以考慮采取特殊保護措施,允許科研利用和生態滅殺,但嚴禁食用。將可食用野味等同于肉類食品予以嚴格監管,實行嚴格的檢驗檢疫制度。
 
  三、立法原則上,增加生命倫理和生物安全的內容
  將現行《野生動物保護法》第4條修改為:國家對野生動物實行逐步減少利用、嚴格監管的原則,鼓勵開展野生動物科學研究,培育公民保護野生動物的意識,促進人與自然和諧發展。并增加一條,將遵守生命倫理原則和維護生物安全增設為基本原則,并增設相應條款予以細化。
  具體而言:可以考慮增加第5條:國家對野生動物的保護和利用應當嚴格遵守相關生命倫理規范的要求,并謹慎評估因此而帶來的生物安全問題,維護生態平衡。此外,在“野生動物管理”一章可以增加有關保護和基于生態原因或其他原因殺滅野生動物時應當進行生物安全評估和倫理審查的具體規定。
 
  四、構建全流程和全鏈條的野生動物保護體系
  野生動物管理涉及到野生動物的源頭(獵捕或繁育)、運輸、交易、利用等多個重要環節,既要重視對野生動物來源的合法性控制,也要重視野生動物流通環節的管控,既要強調對野生的動物保護,又要避免野生動物所可能帶來的公共衛生風險。應在野生動物保護法之上確立野生動物法的概念,大幅加強《野生動物保護法》第三章野生動物管理部分,將法律名稱改為《野生動物保護與管理法》,并就野生動物管理部分制定實施性的行政法規。
 
  五、調整陸生野生動物保護的管理體制
  長期以來我國由林業部門(目前是林業草原部門)負責陸生野生動物保護。隨著我國林業部門由國家部委、國務院直屬機構再到目前部委管理的國家局,其法律地位越來越低,相應的具體負責這項工作的野生動植物保護司的法律地位也趨低,行政資源不足,難以承擔繁重的陸生野生動物保護的任務。
  建議將陸生野生動物保護職能劃歸自然資源部,在自然資源部成立野生動物保護局,一方面提高其法律地位、增加其行政資源,另一方面可以利用自然資源部門的管理和執法力量,有效提高管理和執法水平。
 
  六、提高行政處罰標準,修改刑法,強化法律責任
  加大對野生動物保護違法行為的處罰力度,將現行立法中規定的“并處獵獲物價值一倍以上五倍以下的罰款;沒有獵獲物的,并處二千元以上一萬元以下的罰款”、“并處野生動物及其制品價值一倍以上五倍以下的罰款”等,修改為“并處獵獲物價值五倍以上十倍以下的罰款;沒有獵獲物的,并處五萬元以上三十萬元以下的罰款”、“并處野生動物及其制品價值五倍以上十倍以下的罰款”等。
  修改現行《刑法》有關野生動物保護方面的規定?,F行《刑法》第341條規定了“非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物罪”和“非法收購、運輸、出售珍貴瀕危野生動物、珍貴、瀕危野生動物制品罪”,依據該規定:非法獵捕、殺害國家重點保護的珍貴、瀕危野生動物的,或者非法收購、運輸、出售國家重點保護的珍貴、瀕危野生動物及其制品的,處五年以下有期徒刑或者拘役,并處罰金;情節嚴重的,處五年以上十年以下有期徒刑,并處罰金;情節特別嚴重的,處十年以上有期徒刑,并處罰金或者沒收財產。違反狩獵法規,在禁獵區、禁獵期或者使用禁用的工具、方法進行狩獵,破壞野生動物資源,情節嚴重的,處三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罰金。
  但該類犯罪保護的法益是珍貴、瀕危野生動物及其制品,使得其在保護野生動物方面的效能大打折扣!
  為此,應當將該犯罪修改為“非法獵捕、殺害、運輸、販賣、購買和食用野生動物罪”和“非法收購、運輸、出售野生動物制品罪”。其條文可做如下設計:非法獵捕、殺害、運輸、販賣、購買和食用野生動物的,或者非法收購、運輸、出售野生動物制品的,處五年以下有期徒刑或者拘役,并處罰金;情節嚴重的,處五年以上十年以下有期徒刑,并處罰金;情節特別嚴重的,處十年以上有期徒刑,并處罰金或者沒收財產。違反狩獵法規,非基于國家認可的生態原因或其他原因,或者在禁獵區、禁獵期或者使用禁用的工具、方法進行狩獵,破壞野生動物資源,情節嚴重的,處三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罰金。
  同時,基于生命倫理方面的考慮,可以增加“虐待野生動物罪”作為該條第3款,以增強野生動物刑法保護的周全性,令人們對生命保持基本的尊重,維護人們的善性與文明。
  該款的具體立法建議如下:違反野生動物保護法律法規,在非必要情況,公開或非公開地虐待、傷害野生動物,情節特別嚴重的,處1年以下有期徒刑、拘役或者管制,并處罰金。
 
  七、嚴格非法野生動物交易的執法,提高執法效果
  我國《野生動物保護法》《動物防疫法》《食品安全法》等都對野生動物交易和檢疫作出明確規定,嚴格禁止國家保護野生動物交易,未按規定進行檢疫或者檢疫不合格的肉類,或者未經檢驗或者檢驗不合格的肉類制品不得銷售。這一次最早集中爆發肺炎的武漢華南海鮮市場中,有一些經營者公開售賣的很多即是國家重點保護野生動物,說明有些問題是嚴格執法的問題,需要進一步落實執法責任,加大執法力度,杜絕違法行為。
 
  八、大力加強人畜共患傳染病的防治體系建設
  人畜共患疾病是人和動物都得的同一種疾病或傳染病,世界衛生組織公布的人畜共患疾病有90多種。歷史上曾發生過多次人畜共患傳染病大流行,如鼠疫。隨著世界人口的不斷增長,再加上全球氣候的變化,人類與病原體自然攜帶生物的接觸越來越多,逐漸打破了病原體宿主的中間屏障,使新發病毒性人畜共患傳染病的發展形勢越來越嚴峻,全世界有60%—80%的新發傳染病是人畜共患的,如埃博拉、非典、禽流感、豬流感等,給人類生命和財產造成巨大損失,加強預防控制尤為重要。
  我國《傳染病防治法》第二十五條規定,縣級以上人民政府農業、林業行政部門以及其他有關部門,依據各自的職責負責與人畜共患傳染病有關的動物傳染病的防治管理工作。與人畜共患傳染病有關的野生動物、家畜家禽,經檢疫合格后,方可出售、運輸。這一規定對于人畜共患傳染病的防治工作很重要,但遠遠不夠,不能滿足人畜共患傳染病防治的需要。建議國務院制定《人畜共患傳染病防治條例》,對管理體制、管理手段、法律責任等加以明確規定。
 
  九、健全野生動物食用和交易的監管機制
  禁止野生動物的食用與交易,要妥善處理好濫食野生動物與合法食用野生動物、野生動物絕對保護與野生動物的科學保護、傳統的摒棄與傳統的繼承和發揚、環境保護、食品安全與經濟發展等關系,不宜將全面禁止野生動物食用和交易的短期措施法律化、長期化。這種簡單化的一刀切的做法并不科學。
  當然,我們應當采取更加有力措施,健全對野生動物食用和交易的監管機制,依法保障公共衛生和保護人民群眾健康。

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